«Si les prix sont libres, ils doivent également être justes»

Professeur et ancien ministre de l’Economie, Hocine Benissad explique l’origine de la crise budgétaire qui s’abat sur l’Algérie et affirme qu’ «il fallait s’attendre à la persistance des difficultés financières internes» à partir du moment où le Fonds de régulation des recettes (FRR) commençait à se tarir. Aussi a-t-il analysé la nature de la crise qui n’est pas sans rappeler celle qui a secoué l’Algérie au début des années 1990 et les négociations menées avec le FMI et la Banque mondiale. - L’Algérie fait face à nouveau à des difficultés économiques qui rappellent douloureusement les années 1990 où le pays ployait sous le poids de l’endettement extérieur. On le croyait pourtant «vacciné» pour longtemps encore contre le risque d’un retour à cette situation de crise financière (ou économique) dont on peut mesurer, hélas, les dégâts notamment sur le plan social pour en avoir connu l’amère expérience... Je ne suis pas de cet avis. Tant que le fonctionnement de l’économie dépendra de l’exportation quasi exclusive des hydrocarbures, de produits primaires, il restera fragile. Il y a donc une fragilité systémique de l’économie que le pays ne parvient pas à surmonter bien que, depuis les années 80’, on parle de la nécessité d’ériger un «après-pétrole». - Mieux vaut tard que jamais, le gouvernement reconnaît aujourd’hui la dimension de la crise, même si beaucoup de temps a été perdu dans des considérations populistes à des fins de légitimation de politiques que l’opinion publique a pourtant décriées dès l’apparition des premiers signes de perturbation du marché pétrolier... Le cours du baril de pétrole n’a pas cessé d’augmenter depuis 1998/99 ; devenu un des instruments de la spéculation boursière (à l’instar d’autres produits primaires), il a même atteint le niveau extraordinaire, déconnecté de l’équilibre physique du marché de 140 dollars, en juillet 2008. Ce mouvement haussier a fasciné la plupart des pays exportateurs d’hydrocarbures qui se sont mis à investir largement dans les infrastructures (spécialement dans des pays comme l’Algérie qui avaient un déficit dans ce domaine) et aussi à redistribuer, à travers des subventions, une partie de cette rente à la population. Cette tendance à la fascination n’est nullement nouvelle : dans le sillage de la Révolution iranienne, il y a eu un «choc pétrolier» qui a porté le prix du pétrole algérien à plus de 30 dollars le baril ; l’OPEP, éblouie par cette évolution du marché, avait estimé, en 1980, que cette hausse allait se poursuivre de manière irréversible ; j’avais tenté, en vain, de convaincre le ministre de l’Energie de l’époque que cette anticipation était erronée, à un moment où fleurissaient, notamment en Europe, les sources alternatives d’énergie (notamment l’énergie nucléaire). Deux ans après cette euphorie, entretenue par l’OPEP, s’est produit un affaissement du marché pétrolier qui a emporté, entre autres, les pays exportateurs de pétrole lourdement endettés (Nigeria, Mexique, Indonésie, etc.). Cette crise n’est reconnue comme telle — en Algérie (pays endetté aussi et où réapparaissent de sévères pénuries) — qu’en 1986 à la faveur d’un plongeon drastique du prix du pétrole ; l’idéologie socialiste du parti unique fait alors obstacle (comme dans la Roumanie communiste de Ceausescu) au rapprochement avec le FMI, dont l’Algérie est membre depuis son indépendance. C’est dans ce cadre, celui de la cessation de payement externe de nombre de pays en développement, que les prestations du FMI et de la Banque mondiale sont montées en puissance ; ces deux institutions (relevant des Nations unies) ont alors usé de leur assistance conditionnelle pour semer dans le monde l’orthodoxie néo-classique, les politiques économiques libérales. Il faut, toutefois, préciser qu’en situation de cessation de payement externe, l’appel du pays débiteur au FMI, essentiellement, est le passage obligé pour conserver quelques bonnes grâces de la communauté financière internationale (Etats étrangers compris, comme l’atteste l’expérience grecque récente) pour éviter un quasi embargo, un étranglement économique et financier. Pour revenir à la situation d’aujourd’hui, il faut se rappeler que la crise des
«Subprimes», survenue en 2007/2008 aux Etats-Unis avant de se propager au reste de la planète, a fait chuter, entre autres, le prix de produits primaires (dont le pétrole). Depuis cette période, le cours de l’or noir conventionnel a fluctué tout en étant encore de 99 dollars en 2014 avant de décliner sous l’influence d’un concurrent : le pétrole de schiste américain (dont la production quotidienne, de 100 000 barils seulement en 2000, a dépassé les 9,5 millions de barils en 2015 ; le pétrole de schiste a bouleversé fondamentalement le marché des hydrocarbures et a détrôné l’OPEP de son rôle de régulateur du marché). Pour sauvegarder leurs parts de marché, les monarchies du Golfe ont réagi en inondant, par une offre surabondante, le marché pétrolier pour ruiner les producteurs de pétrole de schiste (à coût de production élevé) et provoquer, par la suite, un redressement des prix au profit des producteurs d’hydrocarbures conventionnels. Bien qu’une telle posture adoptée par ces mêmes monarchies dans d’autres contextes ait échoué, il se peut que l’Exécutif ait espéré, alors, en 2014/2016, que cette stratégie réussisse et hésité à adopter prématurément des mesures à même d’être douloureuses au plan socio- économique. - Il n’empêche, le gouvernement Ouyahia continue de finasser avec l’opinion en essayant de présenter son plan d’action, arc-bouté sur le financement non  conventionnel, comme étant la panacée. Or, son choix de faire tourner la planche à billets comporte bien des risques sérieux. Quelle est votre analyse ? Avec un cours du baril de pétrole qui a souvent été inférieur cette année à 50 dollars, prix sur la base duquel a été conçu l’actuel budget de l’Etat, il fallait s’attendre à la persistance des difficultés financières internes, surgies antérieurement. Le Fonds de régulation des recettes étant asséché pour combler le déficit budgétaire, les seules solutions sont les suivantes : outre la compression de la dépense (notamment celle de l’équipement, qui a commencé de facto en 2015), les autres solutions sont : l’augmentation des recettes par l’alourdissement de l’impôt, l’emprunt conventionnel sur le marché (qui consiste à puiser dans la masse monétaire existante en circulation), le financement externe et la création de monnaie nouvelle. Comme trop «d’impôt tue l’impôt», favorise l’épanouissement du secteur informel, de l’évasion fiscale, il ne faut pas s’attendre à grand-chose du renforcement de la pression fiscale. L’emprunt sur le marché intérieur, de son côté, a montré ses limites en 2016 non sans éponger ce qui persistait comme surliquidités auprès des banques. Quant au financement externe, il n’est pas approprié pour financer le solde négatif des finances publiques (dans notre contexte, caractérisé par un contrôle des changes vigoureux et une monnaie à convertibilité limitée aux opérations courantes importantes de la balance des payements) ; ce cadre institutionnel fait que le pays ne peut prétendre s’inspirer de la pratique de pays détenant des monnaies librement convertibles et immergés dans le système financier international. C’est pourquoi il ne reste plus comme solution à court terme pour colmater le déficit budgétaire que sa monétisation, sa couverture par l’émission de monnaie («technique» ayant eu légalement cours en 1965/90 et dont la restauration était prévisible ces derniers mois) ; c’est vers celle-ci que le pays se dirige avec l’amendement projeté de l’ordonnance 03/11 sur la monnaie et le crédit ; celle-ci prévoit déjà que le Trésor peut emprunter au cours d’un exercice des fonds auprès de la Banque centrale dans une limite donnée, emprunt remboursable au plus tard avant la fin dudit exercice ; ce sont ces deux verrous (montant et échéance limités) qui devraient être supprimés. Abstraction faite de la création monétaire générée en contrepartie de revenus extérieurs, et donc d’un pouvoir d’achat international, la théorie monétaire enseigne que pour éviter l’inflation, toute émission de monnaie nouvelle (susceptible de nourrir une demande additionnelle) doit être accompagnée d’une augmentation correspondante de l’offre de biens. Or, la dépense publique ne conduit directement à aucune hausse de l’offre de biens. Financer cette dépense par l’émission de monnaie nouvelle peut générer ou accélérer l’inflation, la dépréciation interne de la valeur de la monnaie, voire sa dépréciation externe. Cette conclusion rapide doit être toutefois nuancée, car tout dépend de l’affectation de cette quantité additionnelle de monnaie ; par exemple, si une partie de cette monnaie est destinée à des importations de biens ou de services, elle retourne, dans notre agenda institutionnel, à son émetteur, à la banque centrale au titre de l’acquisition de devises pour régler de telles importations ; en quittant ainsi le champ de la circulation monétaire, elle n’a pas d’effet inflationniste ; par contre, elle ponctionne les réserves de change. Il en est de même si cette monnaie sert à réactiver un appareil de production sous-utilisé et créateur de biens. Cependant, force est d’observer qu’ici et là, le financement monétaire du déficit budgétaire (qui se décline bien sûr en une dette du Trésor public à l’endroit de la banque centrale) est généralement destiné à l’entretien et au développement des infrastructures publiques (improductives, par nature) et, dans certains cas, à la couverture de dépenses courantes, de fonctionnement (comme les traitements des fonctionnaires). Dans ces hypothèses, la création de monnaie véhicule un risque inflationniste qui ne laisse pas indifférentes les banques centrales qui, à l’instar de la Banque d’Algérie, ont des politiques inflationnistes. Sous l’effet de la spéculation (qui s’est emballée, sans raison depuis 2016, dès l’annonce au recours du contrôle des importations), les ménages ont enregistré déjà une forte escalade des prix (soutenue par la dépréciation du taux de change du dinar). La création monétaire ne peut que l’intensifier. Les services du contrôle commercial auront fort à faire, car si dans la législation algérienne et dans la doctrine libérale (qui la sous-tend) les prix sont libres, ils doivent également être justes et équitables. - Vous avez déjà eu à traiter par le passé des questions de plan d’ajustement structurel soumis à l’Algérie. Hormis les conséquences politiques, quelles sont, d’après vous, les perspectives qui s’annoncent pour le pays ? Effectivement, le gouvernement Ghozali a hérité du deuxième accord
«stand by», accord de confirmation passé par le gouvernement précédent avec le FMI, le 3 juin 1991. Ce dernier, lors de la «revue» de l’audit de l’application de cet accord, a jugé qu’il n’a pas été respecté ; il voulait même le dénoncer (ce qui aurait mis l’Algérie dans l’embarras vis-à-vis de ses créanciers). Finalement, Monsieur Michel Camdessus, Directeur général du FMI, a compris les enjeux de la transition politique du pays en août 1991 (tensions politiques ayant conduit à «l’état de siège» et la préparation des premières élections législatives pluralistes) et a accepté que l’accord soit renégocié. Il y avait trois points d’achoppement. Aux yeux du FMI, la masse monétaire s’est accrue excessivement à cause du financement monétaire des déficits d’exploitation des entreprises publique ; il a alors requis la suspension pure et simple de leur financement jusqu’à la fin de l’année. Il a également relevé qu’il fallait majorer les prix des 22 produits de base subventionnés à cause de leur impact sur les finances publiques. Enfin, le pays s’étant antérieurement engagé pour qu’à l’été 1991, soit il passait à la libre convertibilité du dinar (après dévaluation), soit il maintenait le contrôle des changes tout en hissant le cours du dollar américain de 18,5 à 22,5 dinars, le FMI insiste pour que le dinar devienne totalement convertible ; cette option — préconisée pour un pays ne possédant pas d’avoirs en devises — étant irréaliste, le FMI finit par suggérer de porter progressivement le cours du dollar à 26,5 dinars pour le rapprocher du cours parallèle (dont la caractéristique, pourtant, est de filer, de s’éloigner spontanément du cours officiel). Au terme de pénibles négociations à Washington, le financement des entreprises publiques est sauvegardé tandis que le taux de change a été dévalué dans la limite prévue le 3 juin 1991 ; quant aux prix, l’Exécutif a fini par convenir (avec le FMI) de leur relèvement, en 1992, une fois révisé le dispositif du «filet social», de l’assistance financière directe destinée, en principe, aux couches sociales défavorisées. Cette renégociation aboutie a permis de sauver l’opération de re-profilage, d’un rééchelonnement tacite d’environ 1,5 milliard de dollars de dettes bancaires menée par le CPA (sous l’égide de la Banque d’Algérie) et le Crédit Lyonnais, représentant, nécessairement consensuel, de toutes les banques étrangères créancières, un consensus qui a failli être rompu par une banque privée japonaise, ramenée à la raison avec le concours actif de M. Y. Zerhouni (à l’époque ambassadeur d’Algérie à Tokyo) et du ministère japonais des Finances. Au même moment, la Banque mondiale, de son côté, a considéré que le complexe sidérurgique d’El Hadjar recelait des sureffectifs exigeant la compression du nombre de travailleurs ; après réalisation d’une expertise indépendante par un bureau d’études britannique, celui-ci a conclu (au grand étonnement de la Banque mondiale) qu’à El Hadjar il y avait une répartition inappropriée de la force de travail, mais point de sureffectifs. Cela dit, l’Algérie n’a connu la conditionnalité du FMI et de la Banque mondiale qu’après les événements d’Octobre 1988 (bien après le Maroc et la Tunisie). En effet, le premier accord «stand by» (à conditionnalité dite «politiquement supportable» et se cantonnant dans la poursuite de la dépréciation rampante du taux de change du dinar amorcée en 1987, la restauration de l’équilibre budgétaire et l’adoption d’une loi libérant les prix) a été signé avec le FMI en 1989, par le gouvernement Merbah ; à l’expiration de cet accord, l’espoir placé dans la crise du Golfe pour redresser les prix des hydrocarbures a été déçu, incitant le gouvernement Hamrouche à conclure un deuxième accord «stand by» en juin 1991. Ce dernier a été suivi de nouvelles négociations avec le FMI qui n’ont pas connu de suite : après l’assassinat du président Boudiaf, un nouvel Exécutif, aux conceptions économiques plutôt hétérodoxes, a pris ses distances à l’endroit du FMI et de la Banque mondiale jusqu’à l’été 1993 où la chute du prix du pétrole met le pays, pour la première fois, en situation de cessation de payement externe. Après remaniement, le gouvernement, moins conservateur, se tourne alors, après consultation de la société civile, vers le FMI qui a alors imposé, en 1994/98, au pays une thérapie de choc (colportée par un accord de confirmation d’un an et une «facilité élargie» de trois ans) ; cette thérapie, socialement et économiquement coûteuse, a été assortie d’un rééchelonnement formel de la dette auprès des Clubs de Paris et de Londres ; dans cette foulée, le FMI implante, plus durablement et malgré quelques résistances, l’idéologie libérale (comme il l’a fait presqu’au même moment en Russie). Tout ceci pour dire que l’ajustement structurel, sous l’égide du FMI (pour ce qui concerne les politiques macro-économiques) et de la Banque mondiale (en matière de politiques sectorielles) est essentiellement le produit d’une crise des payements extérieurs (dans les pays exerçant leur souveraineté monétaire à travers un contrôle des changes). Nous n’en sommes pas là, et il serait prématuré d’en parler. Pour l’instant, le pays, qui s’est désendetté par anticipation en 2006, écarte l’endettement extérieur (bien que celui-ci puisse être utile voire nécessaire pour financer des projets d’investissement substitutifs d’importation ou générateurs d’exportations). Il possède encore des avoirs extérieurs qui lui permettraient, en principe, de faire face à d’éventuels déficits de la balance des payements pendant deux à trois ans.